《突發(fā)事件應急預案管理辦法》解讀

2024年1月31日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了新修訂的《突發(fā)事件應急預案管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。記者就《辦法》采訪(fǎng)了應急管理部有關(guān)負責人。

　　一、請介紹《辦法》修訂背景與重要意義

　　2013年10月25日，國務(wù)院辦公廳制定《辦法》，在推動(dòng)建立健全全國突發(fā)事件應急預案體系、規范加強應急預案管理方面發(fā)揮了重要作用。2018年，黨中央對我國應急管理體制進(jìn)行系統性、整體性重構，原由國務(wù)院辦公廳承擔的“協(xié)調指導應急預案體系建設”等應急管理職責劃入新組建的應急管理部。2021年，應急管理部會(huì )同有關(guān)方面啟動(dòng)《辦法》修訂工作，在深入調研、專(zhuān)家論證、廣泛征求各地各有關(guān)部門(mén)和社會(huì )公眾意見(jiàn)建議基礎上，數易其稿形成了《辦法》送審稿，并報國務(wù)院同意后以國務(wù)院辦公廳名義印發(fā)實(shí)施?！掇k法》修訂出臺標志著(zhù)我國應急預案管理進(jìn)入新階段，對推進(jìn)國家應急管理體系和能力現代化具有重要意義。

　?。ㄒ唬掇k法》深入貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記關(guān)于應急管理的重要論述和黨中央、國務(wù)院決策部署。黨中央、國務(wù)院高度重視應急預案體系建設工作。習近平總書(shū)記對應急預案工作多次作出重要指示批示，強調要加強應急預案管理，健全應急預案體系，落實(shí)各環(huán)節責任和措施?！掇k法》深入貫徹習近平總書(shū)記重要指示批示精神和黨中央、國務(wù)院決策部署，認真落實(shí)總體國家安全觀(guān)，堅持人民至上、生命至上，適應新時(shí)代我國應急管理體制機制改革發(fā)展需要，在應急預案體系建設和預案編制、管理、實(shí)施等方面提出了一系列創(chuàng )新舉措，有利于提高應急預案管理的制度化、規范化、程序化水平，推動(dòng)新時(shí)代應急管理事業(yè)發(fā)展。

　?。ǘ掇k法》推動(dòng)解決應急預案管理工作中存在的突出問(wèn)題。近年來(lái)，我國應急預案管理工作取得了重要成效，對有力有序有效應對各類(lèi)突發(fā)事件發(fā)揮了重要作用，但也存在一些突出短板?！掇k法》深入總結近年來(lái)應急預案管理和突發(fā)事件應對工作經(jīng)驗，重點(diǎn)針對應急預案規劃、編制、審批、發(fā)布、備案、演練、評估、修訂等方面工作作了優(yōu)化調整，完善了頂層設計，創(chuàng )新了管理制度，固化了經(jīng)驗做法，從制度層面解決了一些突出問(wèn)題。

　?。ㄈ掇k法》厘清了新體制下應急管理等相關(guān)部門(mén)的應急預案管理職責?！掇k法》明確了應急管理部門(mén)負責指導應急預案管理工作、綜合協(xié)調應急預案銜接工作，有關(guān)部門(mén)負責本部門(mén)（行業(yè)、領(lǐng)域）應急預案管理工作，明確了應急管理部門(mén)在征求意見(jiàn)、審核審批、備案管理、數據庫管理等過(guò)程中進(jìn)行預案銜接性把關(guān)的要求，有利于充分發(fā)揮應急管理部門(mén)的綜合優(yōu)勢和各相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，根據職責分工承擔各自責任，確保責任鏈條無(wú)縫對接，形成整體合力。

　　二、《辦法》修訂思路是什么？

　　《辦法》修訂力求契合我國應急管理體制機制改革實(shí)際，研究提出應急預案全流程管理的任務(wù)要求，為當前和今后一個(gè)時(shí)期做好我國應急預案管理工作提供制度依據，重點(diǎn)體現在以下三個(gè)方面。

　　一是突出“全”，構建全領(lǐng)域全范圍全層級的應急預案體系?！掇k法》銜接構建大安全大應急框架要求，對應急預案體系分類(lèi)分級作了調整和細化，明確黨委和政府審定印發(fā)總體預案，強化與黨委工作部門(mén)預案有機銜接；充分考慮我國突發(fā)事件演化規律新特點(diǎn)，就跨層級、跨地域、流域性等關(guān)聯(lián)預案相互銜接作出專(zhuān)門(mén)規定；將工作手冊和行動(dòng)方案等支撐性文件納入應急預案體系進(jìn)行統籌管理，推動(dòng)應急預案體系建設“橫向到邊、縱向到底”。

　　二是注重“細”，明確各類(lèi)應急預案編制管理流程及具體要求?！掇k法》對應急預案管理全流程各環(huán)節工作作出規定，強調應急預案編制前通過(guò)制修訂計劃優(yōu)化體系架構，編制中通過(guò)協(xié)調銜接提高應急預案體系的完整性，編制后通過(guò)評估修訂推動(dòng)應急預案動(dòng)態(tài)更新，每個(gè)環(huán)節要求詳細明確、操作性強?！掇k法》明確細化了通信、交通運輸、醫學(xué)救援、新聞宣傳、災害救助等功能保障類(lèi)應急預案編制要點(diǎn)，對重大活動(dòng)保障、重要目標保護和基層應急預案及支撐性文件等進(jìn)行細化規定，有利于增強應急預案的針對性和可操作性。

　　三是把準“新”，探索了新時(shí)代應急預案管理工作的新路徑?！掇k法》適應現代科技快速發(fā)展和國家治理需要，在管理理念、管理模式、管理手段方面提出了一系列新的制度措施。理念創(chuàng )新方面，堅持系統思維、底線(xiàn)思維、極限思維和精細化管理、為基層減負理念，突出了對各級各類(lèi)應急預案全流程管理統籌設計以及預案之間銜接融合，補充了小概率、高風(fēng)險、超常規極端情形下的巨災應急預案編制規定，簡(jiǎn)化了鄉村和小微企業(yè)應急預案編制要求。模式創(chuàng )新方面，推行基于情景構建編制應急預案的方法，加強編制、實(shí)施、評估、改進(jìn)等全生命周期的質(zhì)量管控；借鑒法規規章徑送司法部門(mén)備案的做法，優(yōu)化創(chuàng )新應急預案備案制度設計。手段創(chuàng )新方面，注重運用信息化數字化智能化技術(shù)，強調構建統一的應急預案數據庫，破解數據庫關(guān)聯(lián)難題，推動(dòng)海量應急預案數據管理和共享共用。

　　三、《辦法》的框架與主要內容是什么？

　　修訂后的《辦法》共8章43條，內容包括：一是總則，明確制定目的、適用范圍、工作原則、管理職責以及信息化管理等要求。二是分類(lèi)與內容，明確應急預案的分類(lèi)，并針對不同層級、不同種類(lèi)應急預案，分別明確編制要求。三是規劃與編制，明確應急預案編制計劃和編制程序。四是審批、發(fā)布、備案，明確應急預案審核內容和審批程序，并對應急預案銜接、備案、抄送、公開(kāi)等作出規定。五是培訓、宣傳、演練，明確應急預案解讀、培訓、宣傳等規定，并對演練制度、頻次、評估指導工作等提出要求。六是評估與修訂，明確應急預案定期評估制度以及需要修訂的情形和修訂程序。七是保障措施，明確應急預案管理人員、經(jīng)費等保障措施及指導監督要求。八是附則，明確解釋主體、生效時(shí)間，以及有關(guān)法律法規規章適用等規定。

　　此次修訂，《辦法》從體例到結構、從機制到方式、從程序到內容，更加貼合國家應急管理體制機制實(shí)際，更加符合應急預案管理工作實(shí)際。主要體現在以下方面：

　　一是注重統分結合，厘清預案管理職責?！掇k法》適應黨和國家機構改革后部門(mén)職能調整和應急預案管理制度創(chuàng )新，突出統一領(lǐng)導，明確國務(wù)院統一領(lǐng)導全國應急預案體系建設和管理工作，縣級以上地方人民政府領(lǐng)導本地區應急預案管理職責；強化綜合協(xié)調，明確應急管理部門(mén)牽頭抓總預案管理工作的職責；強調分類(lèi)指導，明確突發(fā)事件應對相關(guān)部門(mén)在各自職責范圍內負責本部門(mén)（行業(yè)、領(lǐng)域）應急預案管理工作。

　　二是注重系統謀劃，優(yōu)化預案體系構成?！掇k法》在第二章進(jìn)一步優(yōu)化完善了應急預案分類(lèi)，并針對各級人民政府總體、專(zhuān)項和部門(mén)應急預案，功能保障類(lèi)應急預案、重要目標保護應急預案、重大活動(dòng)保障應急預案，聯(lián)合應急預案，鄉鎮（街道）預案、村（社區）應急預案，大型企業(yè)集團應急預案以及工作手冊、行動(dòng)方案等支撐性文件等，分別明確了內容側重點(diǎn)和編制要求。

　　三是注重操作實(shí)用，細化預案編制要求?！掇k法》在編制流程中完善了各級各部門(mén)編制應急預案制修訂計劃的相關(guān)要求，加強應急管理部門(mén)對編制計劃的統籌銜接；在編制前準備工作中，明確了開(kāi)展風(fēng)險評估、資源調查、案例分析等相關(guān)要求，以推動(dòng)解決部分預案操作性和實(shí)用性不強等問(wèn)題。

　　四是注重銜接協(xié)調，規范審核報批程序?！掇k法》對應急預案報批材料、審核內容等進(jìn)行了完善，在流程設計中增加應急管理部門(mén)銜接審核把關(guān)環(huán)節的內容，推動(dòng)落實(shí)應急管理部門(mén)綜合協(xié)調各類(lèi)應急預案銜接職責，強化各層級、各部門(mén)、各地方預案之間的銜接和融合；同時(shí)，進(jìn)一步明確了重大活動(dòng)保障預案、跨行政區域聯(lián)合預案等的審批程序。

　　五是注重依法行政，細化備案管理規定?！掇k法》推動(dòng)加強各級各類(lèi)應急預案的規范印發(fā)、備案和公開(kāi)。明確應急管理部門(mén)代本級人民政府受理本級部門(mén)應急預案和下一級總體應急預案備案；明確本級政府及其部門(mén)應急預案、基層應急預案、企業(yè)應急預案等通過(guò)備案、抄送等形式告知上級政府、有關(guān)部門(mén)；參照法規、規章備案經(jīng)驗做法，明確應急預案備案材料清單，要求國務(wù)院履行應急預案備案職責的部門(mén)和省級人民政府建立備案制度，規范備案管理；同時(shí)，對政府及其部門(mén)應急預案、單位和基層組織應急預案的公開(kāi)，提出了明確的時(shí)限和范圍要求。

　　六是注重實(shí)戰導向，規范預案演練制度?！掇k法》對應急預案的演練策劃實(shí)施、演練評估指導等方面作出具體明確規定。特別是細化了演練評估的核心內容，明確各地區各有關(guān)部門(mén)要加強應急預案演練的評估指導，應急管理部門(mén)可根據需要會(huì )同有關(guān)部門(mén)對下級人民政府及其有關(guān)部門(mén)的演練進(jìn)行評估指導，推動(dòng)解決演練實(shí)戰性不夠強、演練成效不夠高等問(wèn)題。

　　七是注重科技賦能，強化預案數據管理?！掇k法》中根據信息技術(shù)快速發(fā)展變化和應急預案管理實(shí)際工作需要，明確了各地區各部門(mén)負責本行政區域、本部門(mén)（行業(yè)、領(lǐng)域）應急預案數據管理的職責任務(wù)，推動(dòng)實(shí)現應急預案數據共享共用。對政府及其有關(guān)部門(mén)運用現代信息技術(shù)推進(jìn)應急預案管理理念、模式、手段、方法等創(chuàng )新提出要求，助力實(shí)現“科學(xué)應急、智慧應急”目標。

　　四、推動(dòng)《辦法》落實(shí)的主要措施有哪些？

　　《辦法》的效力在于實(shí)施，《辦法》要求各地區、各部門(mén)、各單位認真做好宣傳教育和培訓，抓好貫徹執行，推動(dòng)《辦法》落地生根。一是加強《辦法》的宣傳培訓。各地區各有關(guān)部門(mén)要結合實(shí)際，運用多種方法手段，組織開(kāi)展培訓、宣傳教育、經(jīng)驗交流等活動(dòng)，推動(dòng)應急預案工作相關(guān)人員對《辦法》應知應會(huì )，提升各有關(guān)方面的應急預案意識和認知水平。二是開(kāi)展新一輪的應急預案制修訂工作。各級應急管理部門(mén)加強統籌協(xié)調，各地區各有關(guān)部門(mén)有計劃、分層次、有重點(diǎn)地開(kāi)展預案制修訂工作，鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、基層單位等結合實(shí)際、創(chuàng )新開(kāi)展應急預案編修工作。三是建立健全配套的制度機制。重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)地區、重點(diǎn)行業(yè)和大型企業(yè)集團要及時(shí)修訂或制定有關(guān)預案管理實(shí)施辦法，健全配套制度措施，壓實(shí)責任鏈條，確保與《辦法》緊密銜接、形成合力。四是強化執行效果檢查評估。各級應急管理部門(mén)要加強對《辦法》貫徹落實(shí)情況的評估和指導，總結推廣成功經(jīng)驗和創(chuàng )新做法，推動(dòng)提升應急預案體系建設和管理水平。